Presupuestos 2023: "vacuna" frente a la crisis

El pasado jueves llegaron al Congreso los Presupuestos 2023, que podrían prorrogarse para 2024. Estas cuentas públicas tienen un objetivo: evitar que España caiga en recesión, como se teme en Alemania y parte de Europa, por la inflación y la guerra en Ucrania. ¿Cómo? Tirando de la inversión pública (con Fondos europeos) y aumentando el gasto social a 25 millones de españoles (jubilados, funcionarios, parados, trabajadores, dependientes, beneficiarios del ingreso mínimo, bono social eléctrico y de transportes, jóvenes…), para sostener así su consumo, el crecimiento (la mitad) y el empleo, gracias al aumento de la recaudación, por la inflación y algunas subidas "selectivas" de impuestos. Es una nueva “vacuna” (social) frente a la crisis, muy diferente a la que aplicó Rajoy en 2012 (subida histórica de impuestos y drásticos recortes). Veremos si la mayor inversión y gasto social hacen de "locomotora" e impiden la recesión. Porque si la receta no funciona y la economía decrece,  sólo quedará subir impuestos y volver a los recortes. Crucemos los dedos.

Enrique Ortega

Los Presupuestos de un país son la política que elige un Gobierno para afrontar los problemas y diseñar cómo quiere que evolucione la economía.  Ahora, la gran prioridad de estos Presupuestos 2023 recién presentados es sortear la “recesión” (caída del PIB dos trimestres seguidos), seguir creciendo el año que viene, aunque menos: el gran objetivo de las cuentas públicas es crecer un +2,1% en 2023, la mitad que este año (+4,4%), pero más que la media europea (la UE-27 espera crecer +1,5%) y más que los otros grandes países europeos, más que Alemania (+1,3% estima la Comisión Europea, pero la OCDE prevé que caerán un -0,7%), Francia (+1,4%) e Italia (+0,9%). Y con este menor crecimiento del +2,1% (ojo: similar al +2% de 2019), se busca sortear la grave crisis de la inflación (la segunda en tres años, tras la pandemia) y subir incluso algo el empleo (+122.000 ocupados), llegando a rozar los 21 millones de españoles trabajando a finales de 2023, según el cuadro que acompaña a estos Presupuestos.

¿Cómo puede España evitar la recesión que amenaza a Europa? La estrategia es utilizar los Presupuestos 2023 como “un arma contracíclica”: cuando la economía está débil, cuando la inversión de las empresas y el consumo de los españoles se enfría, el sector público trata de hacer de “locomotora de la economía”, contrarrestar el pesimismo económico del momento con más inversión y más gasto público, que buscan “tirar de la actividad”, crecer aunque sea poco. Para ello, los Presupuestos 2023 utilizan dos instrumentos: aumentar más la inversión pública y el gasto social, para que estos mayores recursos públicos en la economía reanimen la actividad e impidan caer en recesión. Para aportar estos mayores recursos públicos (+6%), este mayor gasto (la “vacuna” contra la crisis), los Presupuestos 2023 contemplan tener más ingresos (+7,7%), recaudados gracias a la inflación, la mejora (pequeña) del crecimiento y el empleo y la subida de algunos impuestos. Veámoslo.

Empecemos por el aumento del gasto público, para sostener la economía. Los Presupuestos 2023 no “disparan” el gasto (como la derecha indica engañosamente), sino que son “moderadamente expansivos”, porque Bruselas no nos dejaría hacerlo, dada nuestra baja recaudación y elevado déficit público. Hay un “techo al gasto”, para cumplir las exigencias europeas, y el conjunto del gasto público (485.986 millones) crece un 7,6% en 2023, lo que supone (descontando un 4,1% de inflación prevista) un crecimiento real del gasto público del 3,5% en 2023. Y dentro de este futuro gasto, hay dos prioridades: el gasto en inversiones públicas y en gasto social, los dos “motores” que mantendrán el crecimiento.

Los Presupuestos 2023 destinan 43.084 millones a inversiones públicas, unas que harán el Estado y otras que transferirán para que las hagan otras instituciones. Lo más llamativo es que las inversiones directas que hará el Estado superarán los 10.000 millones por primera vez en nuestra historia, alcanzando los 11.867 millones de euros, un +33,1% más que en 2022 (y si descontamos la aportación de los Fondos UE, crece incluso un +28%). Estas inversiones públicas harán de locomotora de proyectos, arrastrando mayores inversiones privadas, que ayudarán al crecimiento y a la modernización de la economía.

El otro gasto que hará de “locomotora” de la economía será el gasto social, que crecerá un 10,5% el año próximo: 266.719 millones de euros, 6 de cada 10 euros del gasto presupuestado. La mayor partida de gasto es para pensiones, a las que se destinarán 190.687 millones de euros en 2023 (+11,4% que este año). El mayor aumento de este gasto es por la revalorización de las pensiones con el IPC anual esperado (diciembre 2021-noviembre 2022), un +8,5% de subida para 2023, que tendrá un coste extra para la SS de unos 20.000 millones de euros, a los que sumar las nuevas pensiones y la aportación que va a hacerse en 2023 a la “hucha de las pensiones”, por primera vez en 13 años: 2.957 millones.

Otro colectivo que se beneficia del mayor gasto social son los dependientes, que recibirán 620 millones más, hasta destinarse 3.522 millones a la Dependencia (+152% que hace tres años). También habrá 12.741 millones (+13,2%) para los jóvenes, con la prórroga del bono de alquiler de 250 euros (+200 millones) y las ayudas al alquiler accesible. Y aumenta el gasto público en educación y becas (5.354 millones, +6,6%), sanidad (7.049 millones, +6,7%), cultura (+13,5%), ingreso mínimo vital (sube un 8.5%), bono social térmico (+102 millones), bono transportes (el de cercanías gratuito se amplía a todo 2023) y ayudas familiares (los 100 euros por niño de 0 a 3 años los cobrarán todas las madres, trabajen o no). Sólo baja el gasto en desempleo (-5,3%), pero porque se espera reducir el paro, ya que los parados van a cobrar más en 2023: subirá la prestación asistencial (+3,6%) y la prestación contributiva, del 60% (al que lo recortó Rajoy en 2012)  al 70% de la base reguladora a los 6 meses de cobrar el desempleo (300.000 parados cobrarán 100 euros más al mes).

El objetivo de estas subidas del gasto social a mayores, dependientes, parados, familias con niños y jóvenes es compensarles el efecto de la inflación disparada y que su consumo no caiga en picado y anticipe la recesión. Otro colectivo importante que tendrá una subida importante son los funcionarios: su sueldo subirá un 2,5% en 2023, más un 1% adicional que va a depender de la inflación y del crecimiento del PIB. Y muy importante: antes de que acabe este año, recibirán una paga del 1,5% para compensarles (en parte) la pérdida de poder adquisitivo. En conjunto, el gasto de personal de los 2,7 millones de empleados públicos será de 20.502 millones en 2023, un 6,6% más que este año.

Fuera de este gasto social y del personal laboral, la tercera partida importante de gasto es el pago de los intereses de la deuda pública, que se llevará 31.300 millones en 2023 (+3,7%). Y esta factura para financiar el déficit público no es mayor porque el Tesoro ha anticipado la colocación de deuda este año, antes de la subida de tipos. Fuera de estos gastos, destaca el aumento del gasto en Defensa (12.317 millones presupuestados, +25,8%), para poder cumplir en los próximos años (para 2029) el compromiso con la OTAN de gastar un 2% del PIB en Defensa, en Ciencia (8.673 millones, +23%), en Seguridad Ciudadana (10.719 millones (+5,6%), en Justicia (2.291 millones, +0,3%) y en Política exterior y Cooperación (2.426 millones, +7,6), un desglose que detalla el Libro amarillo de los Presupuestos 2023.

Y todo este gasto público, ¿cómo se paga? Pues con impuestos y con déficit público. En los últimos años, por exigencias de Bruselas, las cuentas se hacen al revés: cuanto déficit público puedo presentar  y, en función de eso, cuanto puedo gastar y cuanto tengo que recaudar. Porque el Gobierno Sánchez y su vicepresidenta Calviño saben bien que han de presentar unas cuentas públicas “asumibles” por la Comisión Europea y “los mercados” (los inversores, para que no les pase como a la británica Truss), aunque ahora (primero por la pandemia y ahora por la inflación y la guerra) no esté en vigor el Pacto  de Estabilidad (prohibido tener más del 3% de déficit y más del 60% de deuda para poder estar en la zona euro). Por eso, el Gobierno ha reiterado que estos Presupuestos 2023 tienen “responsabilidad fiscal”: aumentan el gasto, pero reducen el déficit público (del -5% del PIB en 2022 al -3,9% en 2023 y el -3,3% en 2024) y la deuda pública (del 115,2% del PIB en 2022 al 112,4% en 2023 y en 110,9% para 2024).

¿Cómo se puede gastar más y a la vez bajar el déficit público y la deuda? Pues recaudando más. En principio, los Presupuestos contemplan ingresar 262.781 millones de euros por impuestos, un 7,7% más (+18.710 millones), gracias a tres factores: la inflación (que eleva la recaudación porque todo vale más y tributa más, al no “deflactarse” la tarifa, descontarse la inflación de ingresos y precios), el crecimiento (ligero) de la economía y el empleo y los cambios fiscales que ha aprobado el Gobierno y que entrarán en vigor en 2023 y 2024. En los Presupuestos 2023 se contemplan “medidas fiscales Robín Hood”: se reducen los impuestos a 4,5 millones de trabajadores (no se toca su tipo en el IRPF, pero se extiende la deducción por el trabajo a todos los que ganen menos de 21.000 euros anuales, el sueldo mediano en España), a casi 1 millón de autónomos (a los que se rebaja los módulos y se aumenta los gastos deducibles sin justificar) y a 407.000 pymes (se les rebaja los tipos del 25 al 23%) y , en contrapartida, se les suben a 3.600 grandes empresas (que ahora sólo podrán compensar la mitad de las deudas de sus filiales) y a 17.814 inversores,  contribuyentes que ingresan más de 200.000 euros anuales por intereses o dividendos. En paralelo, el Gobierno aprobará en las próximas semanas una Ley ad hoc con dos nuevos impuestos, que entrarán en vigor el 1 de enero y durante 2023 y 2024: un impuesto a las energéticas (eléctricas, petroleras, gasistas) y a la banca.

Con los cambios fiscales incluidos en los Presupuestos 2023, Hacienda ingresará 3.144 euros más entre 2023 y 2024: por las bajadas a trabajadores, autónomos y pymes perderá 2.559 millones y por la subida a grandes empresas e inversores ganará 5.649 millones. Y con los dos nuevos impuestos a energéticas y bancos, ingresará 7.000 millones extras en los próximos dos años. Además, se anuncia un Impuesto de Solidaridad a las Grandes Fortunas, que afectará a 22.935 contribuyentes con más de 3 millones de patrimonio, para compensar la pérdida de ingresos por la supresión del impuesto de patrimonio en Andalucía, Madrid y otras autonomías del PP. Así, la estrategia es doble: ayudar a reanimar la economía reduciendo impuestos a los que más sufren esta crisis, pero seguir aumentando la recaudación neta, para afrontar el aumento del gasto y a la reducción del déficit. Más “gasolina” a la economía, pero financiándola con las grandes empresas y los más ricos.

Hasta aquí, la filosofía de los Presupuestos 2023, que podrían ser también los Presupuestos prorrogados para 2024 (si las elecciones son en diciembre 2023): una “vacuna” social, que pretende evitar la recesión gastando e invirtiendo más, a costa de recaudar más. Esta estrategia, seguida por el Gobierno Sánchez en los tres Presupuestos que ha hecho, coincide ahora con la estrategia en Europa, donde la Comisión, el BCE y la mayoría de los gobiernos defienden importantes ayudas públicas contra la inflación (y antes, contra la pandemia)  financiadas con subidas de impuestos a las grandes empresas y los más ricos. Una estrategia, una “vacuna” contra la crisis, que nada tiene que ver con la que defendía Europa en la pasada década y que aplicó Rajoy en los Presupuestos 2012 a 2015: subida histórica de impuestos y drásticos recortes de gastos. Ya sabemos por experiencia las consecuencias de esa medicina contra la crisis…Ahora hay que ver el fruto de esta otra vía, que ya hemos visto en la crisis COVID: corta recesión en 2020, empresas salvadas y más empleos.

Esta estrategia de gastos e ingresos de los Presupuestos 2023, en línea con Bruselas, va a tropezar con muchas incertidumbres. La primera y fundamental, la evolución de la guerra en Ucrania, los precios de la energía y la inflación. Si el conflicto se prolonga muchos meses y Europa no consigue frenar los precios del gas y la luz (siguen divididos sobre si poner topes y extender “la excepción ibérica”), las familias frenarán el consumo (a pesar del gasto social y los menores impuestos) y las empresas invertirán menos, rebajándose el crecimiento. Y más si Alemania y parte de Europa “pinchan” y entran en recesión. Harían falta más ayudas y eso obligaría a recaudar más o a seleccionar ayudas y gastos.

La otra incertidumbre son los tipos de interés. Si la inflación tarda en bajar, el BCE seguirá subiendo los tipos (a finales de octubre los pondrá ya en el 2%) y eso hará mucho daño a las familias (el Euribor está ya en el 2,42%, lo que encarece una hipoteca media más de 2.000 euros al año…) y a las empresas, aumentando la morosidad y frenando más la actividad, lo que ayuda también a acabar en recesión. Y eso siempre que la subida de tipos y la crisis en Europa no provoque otra “crisis de la deuda” como la de 2010-2012, lo que nos encarecería la financiación del déficit, restando recursos públicos.

Y un tercer tema clave es cómo gastemos los Fondos europeos, unos 25.000 millones anuales incluidos en los Presupuestos de 2021,2022 y 2023. Es un dinero básico, del que depende buena parte de la inversión prevista, pero que en su mayoría no se ha gastado y muchos de los proyectos están sobre el papel, no en ejecución. Todo apunta a que 2023 va a ser el año clave para ejecutar estos Fondos europeos. Y que de hacerlo bien o mal depende en buena medida que España crezca algo o nada el próximo año… Y ejecutar bien este dinero clave para modernizar el país depende en buena medida de una estrecha colaboración entre el Gobierno central, las autonomías y los empresarios, una relación que hoy resulta bastante polémica (y más en un año electoral).

Al final, que la “vacuna” social de estos Presupuestos 2023 “funcione” y nos salve de la recesión depende de que lo noten los 25 millones de españoles beneficiados (por el mayor gasto social y los menores impuestos), reduzcan su incertidumbre y consuman. No es fácil, porque el pesimismo del momento es evidente (“España está mal, aunque los españoles dicen que están bien”, según el último Barómetro del CIS) y existe una tremenda polarización política, que impide hacer necesarios Pactos frente a la crisis. Si los Presupuestos no ayudan a recomponer la confianza o el conflicto en Ucrania  y la inflación se agravan, no será posible crecer el 2,1% previsto en 2023 (el Banco de España prevé que creceremos mucho menos, el 1,4%, y la OCDE, un 1,5%). De ser así, de crecer menos o caer en recesión, las cuentas de los  Presupuesto 2023 no saldrían. Y sólo quedaría subir impuestos o recortar gastos otra vez, recetas que agravarían la situación. Crucemos los dedos para que la “vacuna” funcione.